引  言

义务教育“民转公”设计多方利益相关者，从不同利益群体的立场出发考量政策改革方案，可能引发多维矛盾。⁷本次调查对象为台州市内20所民办义务教育学校，包含1所“公参民”学校，利益群体选定为学校举办方、学校教职工、学生及家长。共收集问卷640份，收集详情如下：

（一）举办方法律风险检视

就民办义务教育学校举办方这一利益群体，问卷设计了6项问题，收集有效问卷20份，统计情况如下：

目前义务教育“民转公”的方式大致分为三种，分别为“关停、转制、保留”，而是否达到浙江省义务教育标准化学校标准是评判“关停”与否的重要因素，从统计数据来看，仅有一半达标，表明目前民办义务教育学校办学质量参差不齐，差距大，较大概率会被关停一半，由此将衍生出系列法律问题。

统计中希望政府“对校方损失积极补偿”的勾选数量为16，占比80%；要求政府“信息公开、程序合法”的勾选数量为15，占比75%。上述两组数据表明举办方主要的利益关切集中在政策实施的程序合法性以及最大限度取得政府补偿。原因在于两个方面，第一，举办方是“民转公”政策的行政相对人，也是直接利益冲突方；第二，“民转公”将会使举办方损失已投入的既得利益和未来的可得利益。

从行政相对人要求程序合法角度来看，正当程序的缺失会导致决策事项很容易遭受外界的干扰，甚至被利益集团所操纵，科学理性将会丧失，⁸“民转公”决策事关教育民生大事，直接涉及相关群体切身利益，公众关注度较高，且行政行为双方主体法律地位并不平等，若在后续决策过程中，相关部门未能严格遵守法定的实体标准和程序要求，进行政策解释说明、公众参与调查或群众监督等，可能引发群众对本决策程序合法性的质疑，影响决策的最终实施。

从利益损失角度来看，义务教育“民转公”进程中，势必要对学校资产开展征用征收，根据《中华人民共和国民法典》第117条，政府应当给予公平、合理的补偿。民办学校前期场地、校舍、教学设施等均有大量私有资金投入，部分学校的校舍系投资者在租用的土地上自建，前期私有资金投入规模更庞大，同时，举办方每年应教育主管部门要求对学校的修缮、设备的更新亦主要依靠私有资金投入，此类投入的价值凝结在学校本身。而不同学校都有各自的投资特点，侧重不同，因此单一的补偿方案往往不能满足现实需求。此外，部分民办义务教育学校凭借自己的高重点率、特色课程等各类优势已经形成品牌效应，甚至可以仅依靠品牌来吸引学生和优秀师资，学校品牌俨然成为法律意义上难以复刻的无形资产，应当在补偿方案中予以体现，但是品牌效应由于其并非以实物体现价值属性，导致其评估量化存在操作困难。⁹得不到合理补偿的法律风险会消弭民办义务教育学校举办方支持推进相关政策的意愿，是阻碍义务教育“民转公”的潜在风险。

（二）教职工法律风险识别

就民办义务教育学校教职工这一利益群体，问卷设计了11项问题，收集有效问卷259份，统计情况如下：

民办义务教育学校教职工的学历水平从统计中看参差不齐，个别甚至尚未取得教师资格证，教师群体中任教5年以上人数比例占40.93%，不乏教龄高、较稳定的老教师。这部分教师本身由于年龄或自身能力原因并不具备进入教育事业单位编制的条件，甚至不满足公办学校招聘合同制教师条件，在就业市场上缺乏竞争力，加之在“双减”政策下，校外培训机构数量断崖式下降，市场对教师的需求也大幅缩减，就业困境更甚。

在统计数据上，57.14%教师希望“继续从事与原来同类的工作”，40.15%教师对“后续福利待遇问题”表示担忧，可见，教职工群体最大的个人期待在于实现劳动合同法律关系的平稳过渡或解除。义务教育阶段民办学校教师与公办学校教师的准入门槛存在一定差距，如果民办学校按照“关停”或“转制”的方式处理，如何纾困教职工劳动合同关系将会成为不可避免的法律实务难题。

（三）学生及家长法律风险考量

就民办义务教育教职工这一利益群体，问卷设计了7项问题，收集有效问卷361份，统计情况如下：

义务教育“民转公”政策的推行直接中断了学生及家长与民办义务教育学校之间的法律关系，从统计数据中可以看出，73.68%的学生及家长选择入读民办学校是因为“教学质量好”，39.34%的学生及家长反对“调整到区内另一区域的公办学校就读”，大部分受调查者表现出对“交通”、“教学环境”变化的担忧。由此表明，学生及家长的最大现实诉求是获取一定空间范围内最优质、最便捷的教育资源。

教育产权理论认为，教育具有以公共经济为基础、多种经济混合而成的特性，高质量教育资源的稀缺性促使教育产权悠然而生。¹⁰教育产权从本质上讲是实现教育主体对教育客体所拥有的包括收益权、管理权在内的一系列权利，其内含的产权关系明确了市场教育资源的权利归属问题，¹¹因此该理论认为教育产权在市场上谋取利益是被允许的。基于教育产权的理论基础，诸如“择校热”之类的教育客体内卷行为可以视作市场行为，¹²学生及家长基于市场行为与民办义务教育学校产生的关系也需要接受民商法律的规范管理。由于校方、学生及家长之间既有的教育产权法律关系中断，学生及家长群体无法继续享受教学服务，也无法保留教育产权带来的市场价值，导致其合同目的落空，受教育可期待利益受损。本应由相对方民办学校承担违约责任，但是，显然义务教育的缺失不能用法律上纯粹的“违约金”来衡量，需要新的教育主体弥补其利益损失，即需要政府部门在行政决策层面审慎分配教育资源，若在教育资源分配的重大决策中忽略此类群体的诉求，极易引发其对于义务教育“民转公”系列行政决策程序合法性、实体合理性的质疑。

义务教育“民转公”系列政策实施牵涉法定程序要求、行政相对人法益补偿的一系列实务难题，其与群众切身利益密切相关，牵涉面广、影响深远、涉及人员多，重大行政决策中的法律关系复杂交错，暗藏法律风险，亟待厘清关系，摸排隐患，化解冲突。

（一）程序实体合法审查，做好信息公开预案

程序合法性审查能够在客观上减少决策的主观随意性，增加科学性，保证决策的质量，对决策实践十分必要。¹³2014年，党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确指出要“健全依法决策机制”，2019年，国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》，将决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。对教育等民生领域的重大行政决策，政府部门应当坚持科学、民主、依法的原则，遵循法定决策程序机制。因义务教育“民转公”系列决策直接涉及相关群体切身利益，属于公众普遍关注的问题，政府部门应及时通过座谈会等方式，广泛听取其他各地教育部门、民办义务教育学校管理人、创办人、教职工、学生及学生家长等相关群体代表的意见、建议。

同时，为确保实体的合法性，政府部门应当严格依法对决策文件内容展开合法性审查，修改或完善可能具有合法性风险的条款。在决策部分方案缺少政策性文件支撑或者支撑的政策性文件为保密信息时需要做好解释与沟通工作，可以引用上位法律法规的条款或者传达已合法公开的保密政策性文件的文件解读和文件精神。例如，《中共中央办公厅国务院办公厅关于规范民办义务教育发展的意见》作为一些地区政府部门推行“民转公”方案的文件依据，其本身并未公开，为了更好落实和推行工作方案，可以援引教育部教基建议〔2021〕587号文件中对该份文件的表述内容。

另外，根据《政府信息公开条例》的规定，教育决策属于政府应当主动公开的信息，因此，相关部门应及时制定政府信息公开方案，对决策可能涉及的政府信息进行汇编和统一，避免政府信息的残缺或相互矛盾。政府相关部门对行政相对人提出的信息公开申请做到不推诿、不回避，严格按照《政府信息公开条例》的规定办理。

（二）安排推进风险评估，积极保障公众参与

1986年，乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中首次提出了风险社会理论。风险社会理论认为，现代社会的形成乃是源自于人类应对不同时期风险挑战的结果，而对风险的规避则主要体现在推进科学技术更新和组织、制度演化的努力上，¹⁴而风险评估正是适应风险社会的重要手段之一。

近年来，各地政府相继出台风险评估实施办法，例如《浙江省重大决策社会风险评估实施办法》，具体到义务教育“民转公”的决策，该风险决策必须是在民众广泛参与基础上作出的风险分配，¹⁵其制定与实施牵涉群体广，决策的民生属性更是要求行政主体积极广泛地收集社情民意。而风险评估的实务操作中必然包含公众参与调查环节，与重大行政决策的法定程序形成逻辑自洽。通过广泛的公众参与，可以削减政府风险规制所面临的因信息不对称而带来的不确定性，从而有利于政府更有效地进行风险规制。¹⁶

依照“谁主管谁负责”的原则，评估主体可以委托第三方风险评估机构实施评估，针对学校举办方、教职工、学生及家长三个主要的利益群体开展调查，归纳风险点，并从合法性、合规性、合理性、可行性和可控性五方面判断风险高低，为“民转公”系列决策推行标明风险障碍，便于及时防范。¹⁷

（三）依法制定过渡方案，合理补偿受损利益

对于举办方补偿问题，政府部门在制定经济补偿预案的基础上，可以要求举办方提供利益受损的相关证据材料，对其真实性、合法性、关联性予以审查，并由专业评估机构对学校各类资产进行评估，结合该校学生人数情况，最终核定补偿金额。

对于民办义务教育学校教职工安置保障问题，以《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》为法律依据，政府部门应当统筹考虑部分教职工存在学历水平有限、年龄限制、专业不对口、在就业市场上缺乏竞争力的实际情况，并结合就业市场对教师需求大幅缩减的现状，制定教职工安置保障方案，另外可以考虑为民办学校教师进入公办学校提供一定优惠政策，如放宽准入年龄和专业限制。

对于学生及家长的平稳过渡问题，政府部门应提前做好学生及家长户籍情况、随迁人员工作居住情况等摸排工作，超前谋划，科学布局，分步实施。深挖公办义务教育学位潜力，全面掌握公办义务教育学校的学位空缺情况，尽可能满足学生家长就近择校的需求。另外，要健全完善政府购买义务教育学位制度，该制度应覆盖到公办学校无法容纳的其他民办义务教育学生，让家长群体相信本决策的普惠性，从而减缓负面情绪，回归理性。

结  语

参考文献

¹ 张家勇、朱玉华：《民办教育集团化办学的风险与对策研究》，载《华东师范大学学报（教育科学版） 》2022年第10期。

²《中华人民共和国教育部对十三届全国人大四次会议第8368号建议的答复》（教基建议〔2021〕587号）。

³ 张琳、丁雪艳：《“公参民”学校的历史溯源、规范治理与改革逻辑》，载《云南教育（视界综合版）》2022年第1期。

⁴ 方建锋：《义务教育阶段 “公参民” 学校规范治理的内在理路与未来走向》，载《中国教育学刊》2021年第9期。

⁵ 曲一帆：《〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例〉修订的几个关键问题》，载《人民教育》2021年第11期。

⁶《教育部等八部门关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（教发〔2021〕9号）：“……公办学校与其他社会组织、个人合作举办的民办义务教育学校，符合‘六独立’要求（即独立法人资格、校园校舍及设备、专任教师队伍、财会核算、招生、毕业证发放）的，可继续举办民办学校，但应在履行财务清算等程序，并对民办学校及相关单位、企业等使用公办学校校名或校名简称进行清理后，公办学校逐步退出；经协商一致且条件成熟的，也可转为公办学校。不符合‘六独立’要求的，地方政府要限期整改；整改不到位的，可视情况将其转为公办学校或终止办学。各地须按照《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国劳动合同法》等法律法规，制定具体办法，明确终止或解除劳动合同的教职工经济补偿的标准和资金来源，做好安置工作。

新建居住社区配套建设的义务教育学校，应当建为公办学校。既有居住社区配套建设的‘公参民’学校，在条件允许的情况下转为公办学校，也可通过承接政府购买服务方式提供学位、继续办学。

各地要因地制宜、审慎推进，一省一方案，力争用两年左右时间，理顺体制机制，实现平稳过渡。”

⁷ 武胜伟：《基于利益相关者视角的社会稳定风险评估研究》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2014年第2期。

⁸ 吕新建：《论正当程序对社会稳定风险评估的规制》，载《河北法学》2019年第3期。

⁹ 葛炳伟：《收益法在无形资产评估中的应用》，载《科技经济市场》2022年第9期。

¹⁰ 鲍敏：《义务教育学校“民转公”的问题与对策研究》，江西财经大学硕士学位论文,2022年12月。

¹¹ 杨烁星:《提高教育资源利用效率的策略——基于教育产权制度的视角》，载《宿州教育学院学报》2018年第21卷第5期。

¹²高月勤、金玉梅：《教育产权制度下我国“择校热”背后的利益关系分析》，载《现代中小学教育》,2014年第12期。

¹³应松年：《社会管理创新要求加强行政决策程序建设》，载《中国法学》2012年第2期。

¹⁴付翠莲：《重大事项社会稳定风险评估机制研究》，中国社会科学出版社2011年版，第30页。

¹⁵ 成协中：《风险社会中的决策科学与民主——以重大决策社会稳定风险评估为例的分析》，《法学论坛》2013年第1期。

¹⁶ 成协中：《风险社会中的决策科学与民主———以重大决策社会稳定风险评估为例的分析》，载《法学论坛》2013年第1期。

¹⁷ 林鸿潮：《重大行政决策社会稳评体制的批判与重构》，载《行政法学研究》2018年第3期。