浅析“行政优益权”在行政协议纠纷中的适用问题--以行政机关签订的集体土地征收补偿协议为视角

浙江利群律师事务所  顾奇誌 李玥

【内容摘要】在中国,行政协议一般带有行政性与合同性的双重特征。由于中国立法部门目前还没有对行政优益权的概念进行过具体定义,但在相关司法解释中已对行政机关具有行政优益权进行了确认,这也是行政协议具有行政性的最突出的表现形式。行政优益权是指法律认可行政机关在特定条件下,可以冲破合同的限制,行使单方变更、解除合同的特别权利。为厘清行政优益权的内涵与适用,笔者将通过分析行政优益权在司法实践中的适用条件,结合农村集体土地征收补偿实践中的相关案例及突出问题,对涉及农村集体土地征收补偿安置纠纷,行政机关该如何适用行政优益权的问题进行论证分析。

【关键词】行政优益权  农村集体土地  司法审查

在中国，行政优益权往往与行政协议紧密相连，行政协议通常具有行政性和合同性的双重属性。行政协议即采用了协议的方式，又保留了行政行为的属性，而行政优益权是在特定情形下，法律认可行政机关可以突破合同的束缚，拥有单方变更、解除协议的特别权利。那么，究竟什么是行政优益权？在司法实践中行政机关行使行政优益权又需要满足什么条件？在农村集体土地征收补偿安置纠纷中，行政机关能否行使行政优益权单方变更甚至解除已经签订的征收补偿协议书？

为厘清上述疑问，笔者拟以行政优益权在司法审查中的适用作为分析基础，结合实践中农村集体土地征收补偿安置的相关案例及突出问题，对行政优益权在行政机关签订的集体土地征收补偿协议中的适用问题进行详细分析。

一、什么是行政优益权？

行政优益权，指的是行政机关在履行行政协议的过程中，为实现行政管理或公共服务目的或为保护公共利益而享有的超越合同约束的特别权利。我们可以通过两个案例来进一步了解行政优益权的含义，假设存在不行使行政优益权与行使行政优益权两种情形，分析是否会产生不同的结果。

案例一：某区人民政府根据市发展规划和市合村并城工作总体要求，开展该区合村并城工作，其中就包括王某所在的村庄。某区人民政府在与村民签订拆迁协议前制定了《拆迁补偿安置方案》，规定过渡期限24个月，过渡费发放标准为每月每平方米12元。2014年3月27日，其下属的项目指挥部与王某签订了《拆迁协议书》，约定过渡期为36个月。2015年初，王某村的合村并城工作正式启动，某区人民政府按照《拆迁补偿安置方案》内的临时过渡费标准发放给王某24个月过渡费，对剩余的12个月过渡费却拒不支付。某区人民政府不予支付过渡费的主要理由是依据《拆迁补偿安置方案》关于“过渡期限24个月”的规定，其只应当支付24个月的过渡费，而其它的过渡费应另行签订协议。

案例二：某市人民政府发布征收土地方案公告，其中涉及征收林某所在村的土地。某公司受某市人民政府委托实施拆迁，于2012年5月10日与林某签订了《拆迁协议书》（异地复建）并予以公证。根据拆迁协议书约定，由某公司拆除林某所在村拆迁范围内的两间房屋及构筑物和附属物，约定在林某仙（林某妹妹）放弃其名下三层楼房一间的安置权利后，另行为林某安置公寓式住宅一套。后林某仙向某市人民政府下属的城市新区建设发展中心书面明确表示放弃土地证及房产证上登记房屋的安置权利，并由林某获得公寓式住宅套房。某市人民政府以林某存在不合理析产为由，认为林某不符合再安置公寓式住宅的条件，如继续履行将有损社会公共利益，故拒绝为林某另行安置公寓式住宅一套。

在案例一中，虽然《拆迁协议书》中列明《拆迁补偿安置方案》系其签订的依据之一，但安置方案中的过渡费标准仅具有指导性，并不能据此得出村民的过渡费标准均应按安置方案的标准来实行的结论。况且《拆迁协议书》是双方自愿订立，不存在无效或者可撤销的情形。那么，如果行政机关以协议内容与其事先制定的行政规范性文件相悖为由，抗辩不能继续履行拆迁协议，否则将会损害公共利益，是否会得到支持？

而在案例二中，林某户在分家析产时确实存在违规行为，打了“擦边球”，按照当地的拆迁安置政策，依照林某户的安置条件不符合再安置一套套房的规定。但某市人民政府下属的城市新区建设发展中心在审查时，仍愿意给予安置，且林某、林某仙现已履行了房屋腾空、拆除等协议约定的义务。在此情况下，某市人民政府政府以违反安置政策为由决定不履行拆迁协议再安置一间套房的义务，是否合法？

笔者认为，不论是案例一还是案例二，仅以行政协议内容违反行政机关制定的行政规范性文件或政策规定来抗辩，很难得到法院支持。从协议签订的原则角度考虑,协议缔结的当事人一定要遵循诚实守信原则,从协议的行政化方面考虑,行政机关遵循诚实守信原则可以限制行政权利的恣意实施。在案件进入诉讼程序后,简单地以“违反政策规定”来对抗诚实守信原则,无异于以卵击石。那么,假设政府机构从继续履行协议会危害社会公共利益角度考虑,单方调整、解除已签订的协议,是否可行呢？在司法实践中,行政机关又应该如何正确地行使行政优益权才不会被认定为违法？

二、行政机关该如何正确地行使行政优益权？

（一）行政优益权的由来

行政优益权制度最早在法国被提出。1983年，法国行政法院在审理一起公共运输纠纷的案件中首次提出行政主体具有单方变更、解除协议的权力，后逐渐发展出了一套成熟的行政优益权理论。我国于2020年施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确，在出现可能严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关变更、解除行政协议的，原告提起诉讼，人民法院不予支持。据此，对行政机关享有行政优益权在司法解释中正式得到确认。

（二）行使行政优益权的目的性、程序性要求

行政优益权作为行政机关在行政协议中专有的权利，其根本目的是为了维护和实现国家、社会公共利益。司法解释中也强调，行政机关只有在继续履行协议可能严重损害国家利益、社会公共利益的前提下作出的变更、解除协议的行政行为才不会被认定为违法。而在司法实践中，许多行政机关并不是出于维护和实现国家、社会公共利益的目的去变更、解除协议，更多的是出于其他目的。即便行政机关行使行政优益权符合目的性要求，但往往会忽略变更、解除的行政行仍应满足程序正当的要求。

比如“何某某诉贵州贵安新区马场镇人民政府等行政协议案”中，马场镇政府在二审期间以安置奖励计算错误等为由，单方作出《解除行政协议告知书》《解除行政协议决定书》，决定解除其与何某某于2018年9月19日订立的补充协议。本案经一、二审法院审理后认为，马场镇政府单方解除行政协议的目的更多的是为了少支付已经约定的奖励费，并不是为了维护公共利益，其做法有违行政机关行使行政优益权的目的性要求，存在对抗和规避一审判决的嫌疑，实际是对行政优益权的一种滥用，违反了行政机关应遵循诚实信用原则，故认定该行政行为违法。

再比如“王某诉太原市杏花岭区人民政府回迁安置方案”中，太原市杏花岭区人民政府通过制定《回迁安置方案》，将与王某签订的《成本价购房合同》中的售房单价调高，导致行政相对人需支付更多的购房款。该行为就是太原市杏花岭区人民政府行使行政优益权的表现。太原市杏花岭区人民政府在《回迁安置方案》制定、实施过程中均未征询过行政相对人的意见，剥夺了相对人陈述、申辩等程序权利，故其单方变更协议内容的行为违法。

（三）在农村宅基地拆迁安置纠纷中，行政机关行使行政优益权的条件分析

在农村宅基地拆迁安置纠纷中，拆迁安置工作往往具有群体广、进度慢、时效长的通病，部分拆迁户因自身拆迁利益无法得到满足甚至会演变成“钉子户”。而“钉子户”们签订拆迁协议书的背后往往夹杂着诸多社会因素和政治原因，从而导致拆迁协议书内容突破了拆迁安置政策，使行政机关在后期如何履行拆迁协议的时候陷入了两难境地。那么在处理此类案件时，行政机关如果想以行政优益权来突破合同约束需要具备什么条件？

首先，行使行政优益权应当具有必然性，即继续履行协议可能严重损害国家利益、社会公共利益。而对于“可能严重损害国家利益、社会公共利益的情形”的认定，笔者认为应结合以下几点进行判断：

1.可能损害国家利益、社会公共利益发生的时间节点。行政协议的订立必然以当时特定时空下的经济条件、法律政策、拆迁所在地当地的交易习惯等条件为基础，其中，公共利益的相关要求也是在订约时定格的，当时的公共利益需要是协议赖以成立的客观基础。如果损害公共利益的情形在拆迁协议签订前就已存在，行政机关应当预见到此风险，而不能再在协议签订后以履行协议将损害公共利益为理由变更、解除协议。在行政协议纠纷中，行政机关本就占主导地位，且以维护公共利益为己任，其自身肩负着保障公民基本权益的职责，这就要求行政机关拥有更高的注意义务，在签订行政协议前需充分考虑客观基础是否满足签订行政协议的条件，以确保公共利益不受损害。只有在协议成立后、履行完毕前公共利益条件发生变化，比如本文提到的案例二中，因安置套房间数有限，而履行过程中出现政策调整，该区域无法再安置套房，致使协议无法继续履行，才构成行政主体单方变更、解除协议的正当理由。即行政优益权用以应对临时变化的情形，若非情势发生变更，不能启动。

2.损害公共利益的事由应不可归责于协议当事人。如果行政主体仅以相对人违反协议约定损害公共利益为由变更、解除合同，则该行为应认定为行政主体行使合同权利而非行政优益权。同样以本文案例二为例，如果不是因为突发的、实在无法避免的政策调整或其他原因导致不能给林某安置套房，行政机关不履行安置义务应认定为违约，即便是在履行过程中作出单方变更、解除协议的行为也将被认定为违法。

3.对行政优益权所维护的公共利益价值的判断。行使行政优益权的另一方面意味着行政相对人的合法权利将受到损害，这就要求行使行政优益权所要保护的公共利益必须是重大公共利益，只有在行政优益权所保护的社会公共利益明显要优越于将要损害的私人权益时才能采取单方变更、解除协议的方式。如前文提到的案例一，某区人民政府所要保护的公共利益明显不属于重大公共利益，且其价值对于相对方的损失而言明显是等同的。在此情形下行政机关就不能行使单方变更、解除协议的行为。

4.行政机关需要对变更、解除协议的行为承担举证责任。由于“公共利益”所涉及的内容及定义过于宽泛，容易导致被过分解读与适用，故行政优益权所要保护的必须是具有直接关联性的公共利益，且能证明受益的群体是社会中不特定的多数人。另外，行政主体须对行为的必要性，行为目的，事实和法律依据等内容达到充分证明的程度，避免将部门利益、单纯的地方财政利益与公共利益混为一谈。

三、建议：严格把握行政优益权的使用，建立补偿救济机制

笔者认为，鉴于目前我国立法上并没有对行政优益权的行使程序和条件作出相应的规定，为保护政府在公众面前的公信力，行政优益权的启动必须受到严格规制。建议行政机关在处理农村宅基地拆迁安置工作中采取分阶段部署的方式，签订拆迁协议前充分审核答应各拆迁户的拆迁安置条件是否都公平公正，坚决杜绝“开后门”等违规行为，同时应考虑协议签订后的履约能力问题。在协议的履行过程中，坚持诚实守信的原则，以继续履行拆迁协议为第一要求，只有在没有其他替代方案，协商变更等方式均无法实现目标时，才能考虑行使行政优益权。在决定行使行政优益权前，为防止激化、加剧被拆迁对象的不满情绪与抵触心理，避免出现行政机关作出的变更、解除行政协议行为因程序原因被认定违法的情形，行政机关应充分听取行政相对人的陈述、申辩意见，有条件的应积极召开听证会，对将作出的行政行为进行充分的论证分析，保障行政相对人拥有足够的知情权与陈述申辩权，坚持多协商，多沟通、充分履行告知义务，更要重视程序上的规范、公开，在最终作出是否行使行政优益权的决定前，建议进行集体审议。

而在农村宅基地拆迁安置过程中，一旦出现行政机关行使行政优益权的情况，村民的安置利益或多或少都会受到影响。建议建立适当的补偿机制，虽说行政机关行使行政优益权变更、解除协议也是无奈之举，但为平衡保护公共利益与保障行政相对人权益之间的关系，可以适当的给予行政相对人补偿，这也有利于避免行政机关作出的行政行为不被相对人所理解，而引发行政复议或行政诉讼。

参考书目

[1]（论文）：赵宏：《试论行政合同中的诚实信用原则》，《行政法学研究》，2005年第2期。

[2]（论著）：刘太刚：《公共利益的认定标准及立法思路——以公共利益的概念功能为视角》，《国家行政学院学报》，2012年第1期。

[3]（论著）：浙江省高级人民法院行政审判庭：《行政优益权的理论基础与行使规则探析》，《法律适用》，2022年第3期。

[4]（论著）：沈广明：《行政协议单方变更或解除权行使条件的司法认定》，《行政法学研究》，2018年第3期。